Segunda-feira, 13 de Junho de 2011

I Parte. As migrações, o regime houkou e o mal-estar social na China


I Parte.  As migrações, o regime houkou e o mal-estar social na China

1. Migração Interna de Trabalhadores na China: evolução, distribuição geográfica e políticas
Kam Wing Chan

O sistema hukou e definições de migrantes

Qualquer análise séria acerca da migração chinesa deve começar por procurar compreender o que se entende por hukou (registo da casa), e qual a sua relação com a migração. Desde há muito tempo que, na China, a migração tem sido uma área de forte controle estatal e as regras da regulação estatal ainda estão activas na actualidade. Para que as pessoas possam mudar a sua residência permanente é necessário que obtenham aprovação de uma ou mais autoridades. A mudança de residência é considerada legal, se for oficialmente aprovada e registada junto das autoridades da segurança pública.                                                                                                                                                                               

 

Para os residentes urbanos, a mudança de residência na mesma cidade (ou seja, movendo o seu hukou para uma nova morada), porque mudaram de local de habitação (pessoas que se deslocam para um novo apartamento), ou mudança de residência causada, por exemplo, pelo casamento geralmente é autorizada. A mesma facilidade é também dada à população rural que se desloca dentro das mesmas zonas rurais por efeitos de casamento ou por motivos familiares de outra ordem.                                                                                                                   

 

No entanto, qualquer movimento formal (ou "permanente") entre cidades, entre zonas urbanas, entre zonas rurais e urbanas é fortemente regulamentado e exige a posse de uma autorização de migrar ("a migration permit") emitida pelas autoridades de segurança pública. A autorização só é concedida quando há boas razões, especialmente quando a deslocação é, ou pelo menos não está em contradição, com os interesses do Estado Central ou mesmo local, definido pelas várias leis estabelecidas na regulação dos movimentos das pessoas, como por exemplo as políticas que pretendem controlar o crescimento das grandes cidades.

 

Portanto, para uma pessoa normal, sem contactos oficiais, conseguir uma autorização para migrar das zonas rurais para as urbanas ou das cidades pequenas para as grandes ainda é muito difícil, se não totalmente impossível. O sistema hukou funcionou, de facto, na era da pré-reforma, como um mecanismo de passaporte interno e ainda hoje tem muitas funções semelhantes, embora os agricultores possam agora viajar para muitos locais para terem um emprego ou para permanecerem de modo "temporário" — ou seja, sem hukou local — o que significa que são inelegíveis para muitos dos benefícios e dos direitos dos moradores comuns.

 

Ao nível administrativo e a nível operacional, as migrações das zonas rurais para as zonas urbanas tem duas etapas: a conversão do seu estatuto de rural para o estatuto de urbano e a obtenção da autorização da permissão para se movimentar numa específica zona urbana.

 

Esta última etapa — a obtenção de hukou local — é o resultado substantivo. Portanto, podemos distinguir os migrantes hukou e os não-hukou consoante têm hukou local ou não local para se poderem movimentar. Duas categorias de imigrantes podem ser então diferenciadas:

A migração com "direitos de residência local (Bendi) hukou ou sem residência local permanente (migration hukou);

Migração sem residência hukou (non hukou migration).

Na China, oficialmente só a migração hukou é considerada como qianyi ("migração"). Todos as outros são simplesmente consideradas renkouliudong (ou movimento da população ou "flutuante"), o que implica um baixo grau de permanência esperada: as pessoas em trânsito não são supostas (e legalmente não têm direito) estarem de modo permanente no local de destino e, portanto, são frequentemente chamadas de "migrantes temporários", apesar do facto de muitos imigrantes não-hukou poderem estar durante anos no local de destino. À migração hukou, por outro lado, é dado apoio do Estado e cai dentro da migração "planeada" (a categoria Jihua qianyi), enquanto a população flutuante está fora dos planos do Estado.                                                                                                                                                                                              

 

Para o governo, e do ponto de vista administrativo, a diferenciação entre o hukou e o não-hukou é a questão mais importante. O sistema hukou chinês permanece essencialmente como sendo o registo de estatísticas do hukou (a partir da população de jure) e, mais recentemente, regista também os dados da população não-hukou. Desde o início dos anos 80, juntamente com as reformas, os investigadores e órgãos encarregados das estatísticas também começaram a recolher informações sobre os imigrantes com base numa base de facto, através dos seus vários tipos de inquéritos.

As políticas recentes

A migração afecta e é afectada por muitas coisas na China. Isto pode ser visto na centralidade do sistema hukou, que é essencialmente um sistema de regulação da migração na sociedade e da economia chinesa ao longo dos últimos cinquenta anos. Podíamos olhar para muitas das políticas que são relevantes, mas o espaço limitado leva-me a que me concentre em dois aspectos importantes que eu acredito que estão no cerne da migração na China e estão intimamente relacionados com as recentes preocupações do governo sobre as grandes diferenças de rendimento entre ricos e pobres (especialmente imigrantes) no país.                                                                                                                                           

 

Gostaria de usar aqui algumas das minhas recentes pesquisas para os examinar. Em primeiro lugar, falaria sobre a migração e as disparidades regionais. A grande preocupação agora tem a ver com as enormes disparidades económicas entre as regiões costeiras e do interior. A maioria dos estudos existentes têm a ver com as migrações e as longas distâncias (interprovíncias) centra-se na ideia de que o aumento da emigração de longa distância é devido ao agravamento das desigualdades de rendimentos entre regiões na década de 90. Chan e Wang mostraram recentemente que o prévio conhecimento do alargamento das disparidades regionais, que foi observado no período 1995-2000, foi construído na base de uma série defeituosa de dados estatísticos sobre a população das províncias. Os resultados destas séries exageraram a desigualdade interprovíncias, em 2000.

 

A sua análise mostra que é provável que as disparidades económicas regionais na China, medidas pelo índice de desigualdade escolhido, depois de um aumento significativo no primeiro semestre de 1990, tenham começado a estabilizar-se em meados de 1990 e mantiveram basicamente o mesmo valor desde então. Um dos principais factores explicativos para o facto das diferenças regionais permaneceram estáveis entre 1995 foi o desenvolvimento da migração de longa distância. A história contada em Chan e Wang (2005) é que a migração e desenvolvimento regional na China estão intimamente relacionados ao longo dos últimos vinte anos, e isto é coerente com os argumentos apresentados por Wang e por Hui (2004).

 

Naturalmente, é preciso ser cauteloso a interpretar esse tipo de "média" de dados sobre as disparidades regionais em populações rurais e urbanas, conforme definido pelo sistema hukou, uma vez que se trabalha em dois estratos amplamente separadas (Chaneal, 1999; Li, 2005).

 

A grande preocupação do governo central quanto às desigualdades regionais na década de 90 também levou a um dado número de programas e esforços, tais como a introdução de novas reformas fiscais, em 1994, em que se dá a recentralização do poder de imposição de impostos e se expandiu consideravelmente a sua capacidade de redistribuição (Wong, 1997). Mais evidente ainda, desde 1998, têm sido introduzidas uma série de novas políticas e programas destinados a melhorar as áreas pobres.                                                                                                             

 

As mais importantes incluem o estímulo fiscal em 1998 para combater os efeitos da crise financeira asiática e o impressionante "Programe de Desenvolvimento do Ocidente" ("Western Development Program"), em 1999. Uma grande conquista foi a rápida difusão da educação básica em muitas províncias pobres (daí o nivelamento da educação básica entre as províncias), como se indica no índice de dados da educação provincial para 1990 e 1995 (PNUD, 1999, Chan e Wang, 2008). A maioria dos observadores concorda que a nova administração sob a orientação de Hu Jintao e Wen Jiabao tem estado a dar mais atenção e a canalizar mais recursos para as áreas rurais e nas províncias mais pobres.

 

Portanto, é razoável supor que a rápida expansão da base educacional em várias províncias pobres terá pavimentado o caminho para um posterior e mais rápido desenvolvimento nas províncias, em parte, através do mecanismo de migração de longa distância, como se indicou acima. O caminho para o desenvolvimento, ordenado nesta sequência — obtenção de uma educação básica, em seguida, (para alguns) a participação na migração e, finalmente, alcançar rendimentos mais elevados — é bastante familiar quer a nível pessoal ou regional em muitas partes da China e talvez no mundo também.                                                                                                                                                                                        

 

Esta história do desenvolvimento económico também é consistente com a ênfase no desenvolvimento do capital humano. O capital humano inclui não apenas a educação, mas igualmente importante, a migração — que oferece oportunidades de emprego e oferece também a acumulação de competências), como tem sido cada vez mais reconhecido por especialistas do desenvolvimento do Terceiro Mundo (PNUD, 2005).

 

Enquanto a China tem feito grandes progressos na difusão da educação básica nas províncias pobres ao longo das últimas duas décadas, a nova frente de luta contra a desigualdade está agora ao nível mais elevado de educação. Wang e Chan (2005) e Wang (2005a), por exemplo, mostram que o sistema de admissão às faculdades e para angariar estudantes aplicado pelas melhores universidades da China, em 1999 e 2000, foi fortemente enviesado a favor das grandes cidades e de muitas províncias costeiras.

 

O segundo aspecto está relacionado com a migração hukou. É composto por duas partes: a primeira, tem a ver com as migrações que envolvem a conversão de hukou e a segunda tem a ver com as políticas que melhoram as condições dos migrantes sem hukou local (migrantes não-hukou). O primeiro tem sido objecto de muita atenção nos últimos cinquenta anos, o sistema hukou está no cerne do sistema chinês que institucionaliza a exclusão e a discriminação. Não passa de retórica os textos na imprensa sobre as reformas recentes para abolir a instituição do hukou (ver Reuters, 2005; Kahn, 2005).                                                                                                                                                                                  

 

A questão é bastante complicada, como o são muitas coisas na China de hoje. Chan e Buckingham sobre esta questão mostram que as novas iniciativas foram muito mal entendidas. Quase todas as alterações ao sistema hukou e as várias iniciativas desde a década de 90 tiveram apenas um impacte marginal no que diz respeito ao enfraquecimento das bases do sistema — ou seja, a separação dos dois segmentos da população (em sentido lato, rural e urbana) e a discriminação baseadas neste sistema. O sistema hukou, directa e indirectamente, continua a ser uma enorme parede para impedir a população rural na China de viver na cidade e para manter a população das zonas rurais e urbanas em regime de apartheid. Wang (2005b), na sua anterior avaliação do sistema, considerava-o "adaptado e ajustado", mas "vigilante e bom", continua a ser verdade ainda hoje.

 

A única alteração significativa reside na administração do sistema. Diversas iniciativas recentes que visam a descentralização do poder decisório de concessão de cartão hukou do governo para os governos locais aboliam também o controle das quotas, e que foram criadas inicialmente para ser detidas pela Governo Central. Os governos das cidades usaram esses novos poderes, principalmente para atrair os muito ricos e de elevado nível de formação (através da concessão de hukou permanente local, principalmente para aqueles que são muito ricos e que são capazes de comprar um apartamento de luxo no mercado ou realizar investimentos significativos para abrir um negócio, ou ainda para aqueles que possuem diplomas ou qualificações profissionais) e para aqueles que são membros da família imediata (cônjuge e filhos, em geral) dos residentes urbanos. Contudo, existe agora algum abrandamento do sistema de migração hukou para a maioria dos três grupos acima.                                                           

 

Um punhado de cidades utilizou diversos sistemas para permitir que um número limitado de trabalhadores migrantes de baixas qualificações adquiriu o hukou da cidade no início de 2000 (Shijiazhuang, na província de Hebei é o exemplo mais famoso). Mas esses esquemas eram muito limitados nos seus objectivos e foram de curta duração tendo sido rapidamente abandonados. Para mais de 100 milhões de trabalhadores migrantes rurais, na sua maioria pobres, a possibilidade de adquirir o direito de hukou de cidade não melhorou na base destas novas iniciativas.                                        

 

Os critérios de admissão estabelecidos pelo governo local estão claramente longe de serem alcançados pela grande maioria de migrantes camponeses comuns. Chan e Buckingham (2008) mostram que essas condições de admissão ao abrigo da nova regulação que representa um a abordagem mais "empresarial" para o governo local (cidade), têm realmente reduzido as possibilidades dos migrantes pobres poderem obter o cartão hukou de cidade.

 

As políticas (e práticas) que afectam as condições de vida e os direitos das pessoas sem hukou local (principalmente de trabalhadores rurais migrantes) são extensas e não podem ser totalmente tratadas aqui. Apresentamos aqui algumas situações expostas por Buckingham e Chan (2008).

1. Em 2003, em Guangzhou, Cantão, um estudante migrante universitário de Wuhan morreu como resultado da brutalidade da polícia e foi esta desencadeada pelo fracasso do aluno em conseguir ter uma residência temporária de identificação porque ele não tinha um hukou local. Enquanto este caso ilustra a vulnerabilidade continua até mesmo dos imigrantes com elevado nível de formação quando estão em situação irregular, o acontecimento também levou a uma bem-vinda e quase imediata mudança das leis chinesas dois meses depois, na luta contra o abuso de poderes de polícia (prisão e multas para aqueles que não produzir um cartão de residência válido) e para melhor proteger os migrantes.

2. Mais tarde, nesse mesmo ano, o primeiro-ministro Wen Jiabao lançou uma campanha nacional para ajudar os trabalhadores migrantes a receberem os seus salários em atraso, um problema grave para muitos dos trabalhadores migrantes em todo o país, quando prestou assistência a uma família de camponeses e ajudou um trabalhador migrante e sustento da família a recuperar os seus salários em atraso, durante uma visita de improviso a uma aldeia durante a sua deslocação a Chongqing. A campanha tornou-se uma constante, o que ilustra e bem a persistência do problema.

3. Um importante documento de política, publicado pelo Conselho de Estado em Maio de 2001, estipula que os governos locais têm a responsabilidade de fornecer nove anos de escolaridade obrigatória às crianças migrantes nas escolas públicas na área de destino. Parece que tem havido progressos nalgumas cidades, como Pequim. Segundo um relatório, em 2006, 62 por cento das 370 000 crianças de migrantes das cidades foram matriculados em escolas públicas enquanto não o foram autorizadas 25 por cento. Contudo, permanecem problemas muito sérios: os filhos de migrantes, muitas vezes têm que pagar encargos escolares várias vezes mais do que pagam os residentes locais em escolas públicas; uma parcela significativa deles está em escolas de qualidade inferior ou não estão sequer na escola. Na verdade, poucos governos locais têm efectivamente implementado esta política de acolher os filhos dos trabalhadores migrantes nas escolas públicas, pelo menos até ao final de 2006.

4. No início de 2000, várias províncias e cidades, tais como Guangdong, Pequim, Xangai e Xiamen começaram a aplicar regimes de segurança social limitados para cobrir os trabalhadores rurais migrantes. No final de 2005, cerca de 14 milhões, em mais de 100 milhões de trabalhadores migrantes rurais, tinham conseguido alguma forma de esquemas de pensão. Segundo um amplo inquérito organizado pelo Instituto Nacional de Estatísticas, em 2006, cerca de um terço dos trabalhadores rurais migrantes tinham alguma cobertura contra acidentes pessoais.                                                                                                                                                                                             

 

Em geral, a taxa de participação destes regimes é baixa, e a cobertura é ainda muito parcial, muito menos do que nos sistemas similares para os trabalhadores urbanos. Existem também sérias dúvidas sobre a utilidade de alguns destes regimes para os imigrantes: por exemplo, nem todos os planos de pensão são limpos e, dada a grande mobilidade e rotatividade dos trabalhadores migrantes, podemos questionar-nos se todos os imigrantes terão direito a receber benefícios quando chegarem a velhos.

5. A partir de 2006, o governo central também eliminou a exigência do hukou na contratação de novos funcionários públicos; os novos empregos estão agora abertos a todos os cidadãos, incluindo os residentes das zonas rurais, independentemente do seu estatuto hukou. Esta mudança poderá beneficiar os de maior nível de formação. Uma medida potencialmente mais importante para a política de mudança a longo prazo que afecta os direitos dos migrantes rurais, é a decisão publicada pelo Conselho de Estado, no final de Janeiro 2006, num documento em 40 pontos intitulado "Diversos pareceres do Conselho de Estado sobre o problema dos trabalhadores migrantes nas zonas rurais".                                                       

 

A directiva exige que os governos locais, entre outras coisas, facilitem as condições de entrada para os mingong (trabalhadores rurais migrantes) poderem viver nas cidades, dando prioridade, nomeadamente, aos "trabalhadores modelo" e aos migrantes altamente qualificados da força de trabalho das áreas rurais. Por outro lado, o documento também reconhece que mingong é um fenómeno que deve continuar nas cidades chinesas, sugerindo que o sistema hukou, que em primeiro lugar criou este grupo social local especial, deverá provavelmente permanecer em funcionamento por muitos e largos anos, se não décadas. No entanto, a retórica do documento genericamente pró-mingong é uma iniciativa bem-vinda, adoptando um tom mais positivo para criar uma melhor qualidade de vida e dar melhores condições de trabalho aos trabalhadores migrantes.

6. Em Junho de 2007, o Congresso Nacional do Povo aprovou uma legislação que incluiu uma série de protecções para os trabalhadores (incluindo um papel mais importante para os sindicatos de base governamental negociarem os salários e garantirem a assinatura de contratos) e tem a potencialidade de aumentar a capacidade dos trabalhadores para a obtenção de emprego estável a longo prazo. A lei, pronta para entrar em vigor em 2008, foi alegadamente adoptada em resposta ao crescente descontentamento entre a força dos trabalhadores migrantes da China, no meio de inúmeros casos de não pagamento dos salários e de más condições de trabalho. A lei também requer que os empregadores tratem os trabalhadores migrantes como o fazem com os outros empregados.

Os resultados globais ao longo dos últimos seis ou sete anos têm sido muito desiguais. Os casos acima esclarecem os esforços de todo o país, a nível nacional, para enfrentar os abusos mais flagrantes associados ao sistema hukou em vigor, que, não sendo reformulado, pode comprometer seriamente a vida ou a subsistência dos trabalhadores migrantes, e pode vir a perturbar a "harmonia social". Mas estes casos locais ilustram também as contradições do novo sistema de gestão local do regime hukou que podem — e, muitas vezes, fazem-no contrariar a retórica do governo central.                                                                                                                                                                                                

 

De acordo com a análise de um especialista, essas contradições são o resultado de um conflito de interesses entre os objectivos do governo central para reduzir a desigualdade entre as áreas rurais e urbanas e racionalizar o mercado de trabalho nacional e os objectivos dos governos locais (a quem tem sido dado o poder nessas áreas) que pretendem atrair apenas os melhores e mais brilhantes "e os mais ricos investidores na cidade para explorar o trabalho mais barato possível, num mundo cada vez mais globalizado" (Wang, 2005b). A manutenção de uma vantagem competitiva em custos de trabalho é fundamental para a estratégia da China continuar a ser a fábrica do mundo.

Conclusão

Este ensaio começou o estudo das tendências migratórias na década de 90, com uma síntese do cruzamento de diferentes fontes de dados sobre a migração. Os dados são complexos, com muitas definições diferentes, mas são geralmente bastante consistentes, como seria de esperar. E é claro, a partir deste ensaio, que o sistema hukou é uma parte inseparável dos sistemas de mais amplas migrações rurais e urbanas da China, enquanto estamos centrados nas estatísticas sobre migrações, com a estrutura dos fluxos migratórios ou com o bem-estar das populações urbanas e rurais.

 

Com este estudo quisemos esclarecer as peculiaridades de migração chinesa e o seu sistema de gestão. A migração tem aumentado constantemente desde o início de 1980, com um crescimento rápido no primeiro semestre de 1990. Estima-se que haja cerca de 150 milhões de pessoas sem hukou local, em 2005. Este valor inclui também uma grande parte dos 110 milhões de trabalhadores migrantes rurais. Na segunda parte deste trabalho estudou-se a geografia das migrações, com especial ênfase na migração interprovincial. Estas migrações têm vindo a aumentar de forma rápida, especialmente desde meados da década de 90. A nossa análise é coerente com a afirmação de que os imigrantes vêm cada vez das províncias mais remotas para aproveitar as diferenças significativas entre os salários na China e à medida que obtêm mais informações e que constroem as suas redes de ligações.                                                                                                                                                                            

 

Enquanto isso, os migrantes de longa distância têm estado mais concentrados e convergem para uma única província, a de Guangdong, na década de 90, que desde então se tornou o centro da "fábrica do mundo". O lado da oferta da migração, no entanto, tornou-se mais diversificada: mais agricultores das diferentes províncias de baixos rendimentos têm estado a fazer parte dos fluxos migratórios de longa distância, principalmente para melhorarem as suas condições de vida através da obtenção de emprego as províncias costeiras. O conceito de migração e de emprego nas províncias costeiras tornou-se mais difundido, mesmo nas províncias remotas da Região Oeste.

 

Na última parte do ensaio, considerámos dois conjuntos importantes de questões relacionadas com as políticas de migração. Defendemos que a migração tem contribuído para reduzir as disparidades económicas regionais. Isto é diferente da ideia corrente do aumento da migração e do aumento simultâneo das disparidades na China. Numa perspectiva de capital humano, é importante para o governo chinês continuar a promover a educação e a migração como um meio para reduzir as disparidades entre as províncias costeiras e interiores. Mais importante ainda, a migração também está intimamente ligada à reforma do sistema hukou. Apesar da grande retórica oficial sobre a abolição da instituição hukou, a realidade é bem diferente.                                                                                                                                                                                     

 

Quase todas as alterações ao sistema hukou e as novas iniciativas tiveram apenas um impacte marginal sobre o enfraquecimento do sistema básico — a separação entre os dois segmentos da população e discriminação que está baseada nele. O sistema hukou, directa e indirectamente, continua a ser um obstáculo importante à liberdade de movimentação da população rural da China para a cidade e é chave na manutenção do apartheid entre as zonas rurais e urbanas.                                                                                                                                                                             

 

O problema tornou-se mais agudo quando os trabalhadores migrantes rurais se tornaram cada vez mais permanentes, cada vez menos sazonais, com uma proporção crescente de mulheres e de crianças, como mostra um estudo comparativo sobre a migração de trabalhadores na China e da migração mexicana para os Estados Unidos (Roberts, 2007). O problema não reside apenas no emprego, mas também na educação, na saúde e em muitos aspectos da segurança social. Apesar das boas intenções do governo central, é duvidoso que os governos locais estejam prontos para realizar qualquer mudança radical no sistema hukou. A China não pode suprimir o sistema, sem uma mudança significativa nas suas políticas económicas e sociais sobre a integração das áreas rurais e urbanas.

Excertos de Kam Wing Chan, Internal Labour Migration in China: trends, geographical distribution and policies, Nações Unidas, UN/POP/EGM-URB/2008/05, 3 Janeiro de 2008.

 

publicado por Luis Moreira às 23:00
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