Domingo, 22 de Maio de 2011

Finanças Públicas em 2011: feliz austeridade - Parte II

Júlio Marques Mota: continuação

 

A Tabela 2 mostra a evolução do rácio da dívida daqueles países de acordo com seu próprio crescimento e com os pressupostos de défice orçamental [1]. É interessante notar que, mesmo sob os pressupostos do próprio governo, para alguns países como a Alemanha, Irlanda e Portugal será praticamente impossível conseguir a estabilização da dívida pública.

 
Uma avaliação mais realista, utilizando as mais recentes previsões do FMI para o crescimento do seu Outlook  é mostrado na tabela 3. Note-se  que nesta tabela se utilizam as previsões dos diferentes estados quanto ao respectivo défice orçamental  para os anos de 2011 a 2013.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Table 3: evolution of debt-to-gdp. Sources : Eurostat, IMF growth forecasts (oct. 2010), stability programs (dec 2009), own calculations

 

Aqui, podemos ver um aumento do rácio da dívida / PIB, a partir de 2012, para quase todos os países, excepto para  a Finlândia, Áustria e Bélgica. O aumento é particularmente grande para a Espanha (+10 pontos percentuais), Irlanda (+12 p.p.). Quanto à  França, Alemanha e Portugal, todos estes países vão todos ver um aumento de cerca de 6 pontos percentuais na relação dívida / PIB.

 

Temos que ter em mente que estes números tendem a ser subestimados: por um lado, o excedente  primário anunciado pelos governos depende  das suas previsões de crescimento, que estão desactualizadas (elas foram feitas no final de 2009, antes da crise irlandesa) e que tendem a ser demasiado optimistas, mesmo para os bons tempos, quanto mais para a situação presente. Em segundo lugar, as taxas de juro utilizadas aqui são também susceptíveis de subestimar a taxa de juro real que os estados terão que assumir no futuro [2].Posteriormente, o aumento nos rendimentos dos títulos soberanos vai levar a que  o refinanciamento da dívida existente se torne mais dispendioso para quase todos os governos da Zona Euro.

 

A ameaça de efeitos de repercussão negativa


O modelo keynesiano de referência  diz- nos que uma redução da despesa pública, ou um aumento dos impostos tem um efeito adverso sobre a produção, através do multiplicador de despesas do governo. No entanto, parece que esse efeito não é realmente levado em conta na apresentação dos programas de consolidação.


Há duas razões para isso. Em primeiro lugar, os vários governos parecem assumir que eles estão sozinhos a assumir medidas de  austeridade. O que queremos dizer com isso?

Os programas de estabilidade não abordam  a questão de saber o que é que acontece quando os programas de austeridade são aplicados  simultaneamente por todos os países  da Zona Euro. Os programas, principalmente, assumem   um "ceteris paribus" na sua abordagem, onde só o impacto negativo sobre a procura que resulta  da sua redução na despesa pública é levado em conta [3]. Esse modelo é válido se um país está a consolidar as suas contas públicas , mas se todos estão a  fazer o mesmo e ao mesmo tempo, então as repercussões negativas são susceptíveis de entravar o crescimento.
 
Outra razão para a falta de ênfase dos possíveis efeitos negativos da austeridade na produção é a crença generalizada nos chamados efeitos "não-keynesianos". Segundo estes modelos, uma redução nos gastos do governo tem um efeito positivo na confiança e na produção  através dos  canais das expectativas. Se os indivíduos numa economia esperam que os  impostos baixem  no futuro, devido a uma  redução das despesas  públicas, estes  podem então começar a trabalhar mais e a consumir mais [4].
 
No entanto, os trabalhos académicos recentes [5] tendem a mostrar que o multiplicador orçamental  é provável que seja muito maior, entre um e dois, quando a política monetária está no limite inferior zero, quando as taxas de câmbio são fixas, quando um grande número de famílias estão com restrições de crédito. Isso é mais ou menos o caso da situação actual: um certo número de países estão a enfrentar  a desalavancagem por parte das famílias, as taxas de juros dos bancos centrais  estão baixas, evitando-se assim uma política monetária acomodatícia  pelo banco central como resultado de uma contracção orçamental, e os países da zona euro têm, por definição, as taxas de câmbio fixas.
 
Os próprios serviços da Comissão reconheceram  implicitamente o seguinte: o seu mais recente relatório "As finanças públicas na UEM" menciona [6] que as expansões fiscais são susceptíveis de serem  expansionistas, nas condições actuais. Mas o argumento simétrico, que as consolidações orçamentais são susceptíveis de ser restritivas, é cuidadosamente evitado.


Além disso, esta tendência de confundir os desejos com a realidade é expressa por dois  lados: os ganhos  potenciais de crescimento a longo prazo resultantes das consolidações são susceptíveis de serem  exagerados. Por exemplo, os documentos citados rotineiramente assumem que a redução prevista nas despesas é de natureza permanente, e que o espaço fiscal resultante levará a redução de impostos. No entanto, se houver uma recuperação do crescimento, pode-se esperar que pelo menos parte dos pacotes de austeridade vai ser invertido, devido a criação de mecanismo de pressão para o aumento das despesas. Em suma, o tratamento e a análise  actual sobre  os efeitos da austeridade fiscal colocam  muita esperança  na capacidade dos políticos em serem capazes de  manter o actual trajecto  da consolidação por  uma série de anos. Tudo isso tem a ver com a questão da credibilidade dos pacotes de austeridade.


Credibilidade e riscos da  implementação


Para além do que se disse, avaliar  a credibilidade é ainda mais difícil. Um dos poucos indicadores que temos é a trajectória do Estado para conseguir a estabilização da dívida e a redução do défice no passado. Neste campo, a perspectiva é mais clara: a maioria dos Estados-Membros conseguiram reduzir a dívida no passado.


Mas, como mostra a Figura 1, há porém algumas diferenças entre os diferentes estados. Enquanto alguns estados têm desfrutado de um crescimento elevado e de excedentes  primários elevados (Finlândia, Países Baixos), a Grécia não tem tido, em média, tirado vantagem nessa matéria  com os seus resultados  de crescimento relativamente bons para reduzir a sua dívida. De facto, visto a esta luz, o desempenho orçamental da Espanha e da Irlanda parece menos impressionante, especialmente se comparado a países como a Bélgica e a Itália, que mantiveram elevados saldos primários ao longo do período, apesar de terem tido um crescimento relativamente modesto.


Isso é explicado pelo nível de endividamento muito elevado destes dois países, e pelos encargos de juros resultantes dessa dívida . Mas, visto isto numa perspectiva de séries temporais, os resultados obtidos por estes dois países, no entanto parecem impressionantes: mesmo em períodos de crescimento baixo ou mesmo de recessão, o saldo primário não tem sido negativo [ver figura 2]. Isto deve ser contrastado com a situação dos grandes países, como a França e a Alemanha, onde o saldo primário parece ser muito mais reactivo às reduções nos níveis de actividade e de produção.

 

Em qualquer caso, a consolidação das finanças públicas está apenas no seu início. Até agora, as medidas tomadas foram, ou cosméticos ou tomadas como medidas extraordinárias. A maior fatia de austeridade será  aplicada este ano e em 2012. Mas até lá, haverá muitas eleições importantes a serem realizadas, e os chefes dos governo actuais poderão  ser tentados a passar a batata quente para os seus seguidores. As eleições deverão ter lugar em 2011 na Irlanda e em Portugal e em 2012 em França e em Espanha, sendo que além disso haverá uma sequência de eleições regionais programadas para este ano na Alemanha. Pode ser tentador para os governantes em exercício ao procurarem ser reeleitos distribuírem subsídios pelos grupos de interesses organizados, e até porque  os valores precisos do orçamento só são conhecidos com um certo atraso temporal. Alternativamente, os novos governos podem não se sentir obrigados a cumprir o que terá assumido  pelos seus antecessores. Os riscos políticos são difíceis de quantificar, mas são muito reais.

 

Conclusão
 
Onde é que isto  nos leva? Os diversos pacotes de austeridade não são suficientes, por si só, para estabilizar o peso da dívida na zona do euro em 2013, quando o novo Mecanismo Europeu Crise for  inaugurado. Estes pacotes poderão  muito bem ser auto-destrutivos, uma vez que é grande  o risco de se desencadear uma onda de crescimento lento na área. E, finalmente, não há nenhuma segurança de  que os políticos venham a cumprir  as suas promessas e a seguir os planos até ao final, especialmente se o crescimento económico continuar a ser baixo.


O que é que se deve pensar de tudo isto? Deve-se pensar que, pelo menos, uma das partes do raciocínio deve estar errado. Uma das possibilidades é que alguns estados não estejam a serem sérios sobre a austeridade. Ou pode ser que o que temos em mãos é o único resultado de um processo político altamente limitado.


 Qualquer que seja a retórica oficial isto não é  nem pode ser  o fim da história.


[1] Nós deixamos de fora a Grécia, que sai  dos mercados da UE e é colocada sob a vigilância  da UE/ FMI, assim como  os pequenos países como o Luxemburgo, Eslováquia, Eslovénia e Estónia. Os números são de Dezembro 2009 com os  programas de estabilidade e as revisões subsequentes que foram comunicados à imprensa.

[2] Utilizamos aqui os juros da dívida que foram pagos  em 2009.

[3] Um exemplo desta sofisticação, usando um modelo DSGE, pode ser encontrada em Roeger, Veld e Vogel (2010): "Fiscal consolidation in Germany" ou nos programas de estabilidade dos países.

[4] Esta ênfase oficial  sobre os efeitos não-keynesianos e sobre a "consolidação orçamental expansionista" pode ser vista no mais recente relatório  "public finance in  UEM" ou em Rother, Schuknecht e Stark (2010): "the benefits of fiscal consolitation in  uncharted waters "(BCE).

 

publicado por siuljeronimo às 20:00

editado por Luis Moreira às 16:53
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