Sexta-feira, 15 de Abril de 2011

Será necessário reestruturar as dívidas soberanas europeias? Parte I - Por Dominique Plihon

 Enviado por Julio Marques Mota

 

                                                                                     Dominique Plihon

 

Será necessário reestruturar as dívidas soberanas europeias?
Domique Plihon
Os Economistas Aterrados
5 de Janeiro de 2011

As economias europeias correm o risco de mergulharem numa recessão com carácter duradoiro acompanhada de um forte aumento do desemprego de massa. Esta evolução inquietante será o resultado das políticas de rigor orçamental e das políticas salariais aplicadas conjuntamente pelos governos da União Europeia para tranquilizar os mercados e para tentar impedir a degradação das finanças públicas. Esta sombria perspectiva e estas políticas de rigor são inaceitáveis! É necessário libertar as economias europeias do jugo da dívida e dos mercados. Isto implica reestruturar a curto prazo as dívidas soberanas na Europa, implica atacar frontalmente o poder dos mercados e implica lançar as bases de uma outra Europa, solidária e ecológica.

A recessão e o desemprego para “tranquilizar” os mercados: uma estratégia perdedora

Para fazer face à subida das dívidas soberanas, uma consequência da socialização das dívidas privadas que conduziram à crise em 2007-2008, as autoridades europeias encontraram uma e só uma solução: o endurecimento das políticas neoliberais. Ou seja, políticas de austeridade orçamental e salarial destinadas a restaurar o mais rapidamente possível (em três anos) as capacidades de reembolso e de refinanciamento dos Estados europeus nos mercados. Esta poção amarga foi imposta a todos os países europeus e mais particularmente aos países mais fragilizados pela crise (Hungria, Grécia, Irlanda). Estas políticas estão claramente destinadas a preservar, antes de mais nada, os interesses dos credores e de fazer suportar pelos contribuintes o essencial da carga dos ajustamentos daí decorrentes. A estratégia “de saída de crise” levada a efeito na Europa não é sustentável porque ela é ao mesmo tempo socialmente injusta e economicamente ineficaz. Socialmente injusta, porque são as categorias sociais mais desfavorecidas que pagarão o tributo mais elevado. Economicamente ineficaz, porque a espiral recessiva que vai atingir os países mais frágeis reduzirá a sua capacidade de reembolso da sua dívida; esta capacidade depende, com efeito, do crescimento (que condiciona a evolução dos recursos do Estado) e da taxa de juro da dívida (resultante designadamente do prémio de risco). De resto, os mercados — que pedem sempre mais — “não foram acalmados” pelas políticas de austeridade praticadas: os prémios de risco da Grécia e da Irlanda não se reduziram de maneira significativa apesar dos seus planos de austeridade drástica, dado que no fim de Novembro de 2010 as taxas de juro a 10 anos exigidas pelos investidores atingiam respectivamente os 11.9% e os 9.3% para estes dois países, enquanto a Alemanha (que é a melhor assinatura) pagava apenas 2.7% sobre a sua dívida soberana…

 

A reestruturação das dívidas soberanas na Europa: uma solução inevitável e desejável

Sair rapidamente da espiral recessiva é uma necessidade imperiosa. A curto prazo, isto impõe aliviar o peso do serviço da dívida organizando a sua reestruturação. A reestruturação consiste no reexame de todas as características do contrato de emissão da dívida soberana. Esta operação pode assumir várias formas: um reescalonamento da dívida (prolongamento dos prazos), uma dispensa de pagamento dos juros ou e uma redução da própria dívida (incumprimento).

 

Desde o início de 2011, a questão não é a de saber se a Grécia e a Irlanda — ou outros países europeus — deverão reestruturar as suas dívidas, porque isto aparece como inegável e inevitável. Certos dirigentes europeus, nomeadamente alemães, tomaram consciência deste dado, como mostram as decisões recentes do Conselho Europeu (ver mais à frente), o que significa admitir que os credores devem contribuir, nem que seja marginalmente. A verdadeira questão é então a de saber se esta reestruturação vai ter lugar em função do interesse das populações ou é negociada segundo a boa vontade da indústria financeira.

 

Três séries de argumentos podem ser avançados a favor (ou a desfavor) da reestruturação das dívidas soberanas:

 

 

1. Primeiro argumento — o carácter ilegítimo da dívida: o aumento brutal das dívidas soberanas tem por origem a crise financeira, da qual as causas são a especulação e as tomadas de risco excessivo por parte dos actores financeiros. A gestão da crise pelos governos em 2008-2009 consistiu, no essencial, em substituir ou transformar a dívida privada em dívida pública para assim assegurar a sobrevivência do sistema bancário. Pode igualmente acrescentar-se, nomeadamente no caso da França, que uma parte importante da dívida pública anterior à crise tem por origem as isenções fiscais (baixas de impostos e de contribuições), cujo custo orçamental é considerado em cerca de 100 mil milhões de euros por ano, em prol dos detentores do capital e das classes sociais mais favorecidas (o chamado bouclier fiscal). Devido a estas diferentes razões, uma parte importante das dívidas soberanas pode ser considerada como ilegítima no sentido em que a grande maioria dos contribuintes não tem que estar a sofrer o seu custo. Antes pelo contrário, parece legítimo que os credores — ou seja, os detentores do capital financeiro — suportem uma parte da carga da liquidação das dívidas soberanas da qual são em grande parte os principais responsáveis. Deste ponto de vista, um precedente importante foi criado pelo referendo organizado na Islândia a 6 de Março de 2010, no termo do qual os cidadãos deste país recusaram com mais de 93.5% de votos reembolsar a dívida contraída pelos seus bancos. Isto mostra que, quando os cidadãos de um país sobre endividado são consultados, estes não se consideram como devedores de uma dívida (privada ou pública) causada pela especulação e pelas tomadas de risco insensatas assumidas por banqueiros predadores que agem em função exclusiva dos seus interesses particulares.

 

2. Segundo argumento — os ensinamentos das precedentes experiências de reestruturação das dívidas: os economistas que se opõem à reestruturação das dívidas soberanas defendem que esta política é perigosa e contraproducente porque atinge a confiança, reduzindo-a, dos mercados nos países cuja dívida é reestruturada, fecha o acesso destes países aos mercados ou, na melhor das hipóteses, provoca o pagamento de prémios de risco mais elevados sobre a dívida futura. A análise das experiências anteriores de reestruturação conduz a conclusões diferentes. O tratamento da dívida soberana dos países em desenvolvimento nos anos 80 mostra (a) o malogro das políticas de austeridade efectuadas nomeadamente no âmbito dos planos de ajustamento estrutural impostos pelo FMI e (b) a coincidência entre o fim da recessão particularmente na América Latina e a aplicação de programas de redução da dívida (plano Brady de 1989). Certamente, esta apreciação positiva do plano Brady deve ser matizada pelo facto de este ter sido acompanhado de medidas de liberalização, no espírito do Consenso de Washington, que tiveram além disso efeitos perversos.

 

A experiência da Islândia deve ser utilizada de novo para a comparar com a da Irlanda. Os dois países, de dimensão modesta, ambos viveram uma crise bancária de uma amplitude até agora nunca igualada. Mas reagiram de maneira oposta. O Tigre Celta escolheu apoiar os seus bancos em 100%. Resultado: os contribuintes devem pagar o essencial da factura da crise, através de um plano de austeridade sem precedentes, enquanto a Islândia, quanto a ela, decidiu fazer pagar uma parte da factura aos credores dos estabelecimentos financeiros. Além disso, desvalorizou a sua moeda e combateu a fuga dos investidores, controlando as entradas e as saídas de capitais. Hoje, a pequena ilha do Árctico parece ter dominado em parte a sua saída da situação de crise: a sua taxa de desemprego mantém-se na ordem dos 8% e o seu défice público limitar-se-á a cerca de 6.3% este ano, contra mais de 30% na Irlanda, por causa do salvamento dos bancos. A Islândia viu as suas taxas de juro reduzirem-se e financia-se doravante em condições muito menos penalizantes que a Irlanda: o prémio de risco (spread) que lhe fazem pagar os mercados é duas vezes menor que o prémio de risco sobre a Irlanda, no final de 2010.

 

No entanto, entre os países do norte em dificuldade, a Irlanda, a Estónia, a Letónia, a Islândia, de longe, registou os maiores excessos em termos de dívida. Mas graças aos efeitos positivos da desvalorização e da reestruturação das dívidas bancárias, a Islândia sai-se melhor que os outros.

 

3. Terceiro argumento — o risco de uma nova crise bancária: os bancos europeus detêm uma parte importante da dívida soberana dos países da zona euro; por exemplo, no fim de 2009, os créditos consolidados dos bancos franceses e alemães relativamente aos quatro membros mais vulneráveis da zona euro representavam respectivamente 16% e 15% do PIB francês e alemão. Para o conjunto dos bancos europeus, os créditos ascendiam a 14% do PIB da União. Argumentam alguns que uma reestruturação da dívida fragilizaria os bancos europeus, a começar pelos bancos franceses e alemães, o que poderia desembocar numa nova crise bancária. Isto é esquecer que, em grande parte, a desvalorização da dívida deveria já estar incluída nas contas, nos balanços dos bancos, devido ao aumento dos prémios de risco, e também que os bancos tiveram que colocar como provisões o valor das perdas de uma parte dos seus créditos. Ora, constata-se que em 2010 os bancos franceses e alemães apresentaram lucros elevados e em forte aumento, o que sugere que estes tinham já absorvido em grande parte esta depreciação dos seus créditos… Além disso, ao permitirem-se ganhos de crescimento devido à redução do rigor das políticas de austeridade, a reestruturação provocará uma redução das provisões para créditos duvidosos. A deterioração da solidez financeira dos bancos não é por conseguinte a priori um argumento decisivo contra a estratégia da reestruturação das dívidas soberanas. No entanto, não se pode excluir que certos bancos sejam destabilizados pelas perdas causadas pelas operações de reestruturação. A resposta para esta eventualidade deve ser a seguinte: (1) Recapitalização sobre fundos públicos e nacionalização dos bancos em dificuldade; esta nacionalização será justificada ainda mais quanto os bancos mais fragilizados serão igualmente os que têm especulado contra as dívidas soberanas. (2) Financiamento pela criação monetária do BCE das despesas públicas suplementares causadas pela recapitalização dos bancos em dificuldade; este financiamento monetário evitará um aumento da carga da dívida pública ligada às nacionalizações. A intervenção do banco central aparece justificada, porque uma das funções deste último é assegurar a estabilidade do sistema bancário como credor de última instância.

Gestão perigosa da crise da dívida pelas autoridades europeias

A crise da dívida soberana dos países mais endividados da zona euro começou em Dezembro de 2009 quando os mercados especularam contra a dívida grega depois desta ter sido “colocada sob vigilância com implicação negativa” pelas agências de notação. O mínimo que se pode dizer é que a gestão desta crise da dívida pelas autoridades europeias foi hesitante e incoerente… Depois de terem recusado a intervenção para apoiar a Grécia em nome do princípio “no bail out” (o não salvamento de um país pelos outros membros da União Europeia) que está inscrito nos tratados europeus (artigo 125.º do Tratado de Lisboa), os governos europeus resolveram, aquando do Conselho Europeu de 9 de Maio de 2010, pôr em marcha um dispositivo provisório de gestão da dívida grega, em primeiro lugar, e seguidamente da dívida irlandesa. Este dispositivo prevê a criação do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF), dotado de 440 mil milhões de euros, destinados a financiar os países em dificuldade. As ajudas durarão três anos e têm como condição os países em dificuldades porem em prática programas de austeridade com os quais é suposto restaurar a solvabilidade respectiva. A possibilidade de reestruturar as dívidas soberanas não faz parte das opções deste primeiro mecanismo de salvamento.

 

Este dispositivo falhou logo no seu primeiro objectivo que é o de “acalmar os mercados”. A desconfiança dos mercados persistiu relativamente aos países considerados mais frágeis da zona euro que continuaram a pagar prémios de risco elevados.

 

Neste contexto, um novo dispositivo é publicado aquando do Conselho Europeu de 28 de Novembro de 2010. O objectivo é elaborar uma estratégia perene de reabsorção das crises da dívida soberana. Esta estratégia apoia-se em dois pilares: um fundo de ajuda aos países em dificuldade e a possibilidade de reestruturar as suas dívidas. A partir de agora é admitido a eventualidade de que uma reestruturação da dívida soberana de um país emitida a partir de 2013 (isto representa o fim do primeiro dispositivo, o FEEF). É esta hipótese, este pôr em causa a garantia sobre as dívidas soberanas futuras na zona euro que desencadeou a especulação contra a dívida irlandesa em Novembro de 2010.

 

O novo dispositivo de gestão das dívidas soberanas, decidido em Novembro de 2010, não é nem sustentável, nem é aceitável. Em primeiro lugar, a possibilidade de uma reestruturação das dívidas soberanas a partir de 2013, reconhecida pelas autoridades europeias, contribui para que nos vamos habituando à ideia de que esta é inelutável. Uma tal perspectiva é insustentável, indefensável, porque reforça a desconfiança dos mercados e provoca um risco de contágio dos ataques especulativos contra os países considerados mais frágeis. A solução é, por conseguinte, a de reestruturar rapidamente sem estar à espera de 2013, e de imediato, e que o sejam as dívidas dos Estados mais fragilizados como a Grécia, a Irlanda e Portugal, como sublinha um número crescente de economistas.

 

 

publicado por Luis Moreira às 20:00
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